Retsstaten

1. Ytringsfrihed, religionsfrihed og dynejakker

»Jeg er uenig i, hvad du siger, men jeg vil forsvare din ret til at sige det til døden.« Sådan lyder den berømte formulering, som ofte tillægges Voltaire, men som i virkeligheden blev formuleret af Evelyn Beatrice Hall.

Det ideal synes ikke at fylde meget i debatten om Mohamed Abdi Kahn.

Min vurdering: Da jeg i sidste uge blev spurgt af TV2, om Inger Støjbergs forslag om at udvise Abdi Kahn, måtte vurderingen nødvendigvis være, at han som udgangspunkt blot gør brug af sin ytringsfrihed. Uanset hvad man mener om hans synspunkter, er det vanskeligt at se, at han med sine ytringer gør noget ulovligt. Når han så samtidig har kone og børn i Danmark, er et forslag om udvisning på den baggrund åbenlyst i strid med art. 8 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Det ved Inger Støjberg naturligvis godt som tidligere integrationsminister.  Når hele debatten om udvisning af kriminelle udlændinge netop handler om, at man aktuelt kan begå grov kriminalitet uden at blive udvist, kan man naturligvis ikke udvise en borger, der ikke gør noget kriminelt, men alene brokker sig over begrænsningerne i de sociale ydelser, han kan få fra Danmark.

Jeg blev tidligere på ugen af Berlingske – sammen med ekstern lektor Klaus Josefsen – bedt om at forholde mig til det juridisk gangbare i en række af Støjbergs øvrige forslag om ungdomsuddannelserne. Flere af dem rejser åbenlyse problemer i forhold til konventionens regler. Det gælder blandt andet forslagene om at forbyde elever at faste og om at forbyde dem at tale andre sprog end dansk i skoletiden.

I forhold til forbuddet mod dynejakker pegede jeg på, at hvis man faktisk ønsker at regulere elevernes beklædning uden at komme i konflikt med konventionen, kunne en mulig vej være at indføre skoleuniformer, forudsat at det kunne begrundes sagligt og proportionalt. Det var netop en sådan løsning, lovgiver valgte ved de danske domstole, da man indførte tørklædeforbud og kapper som dresscode, og henset til Højesteretspraksis forekommer dette mest i overensstemmelse med EMRK-praksis. Den mulighed blev straks afvist af Støjberg.

Man kan bestemt diskutere, hvor langt man som juridisk ekspert bør gå i vurderingen af politiske forslag, der fremstår mere eller mindre som skudt fra hoften, og som endnu ikke er udformet som lovforslag. Det er så et vilkår ved at deltage i den offentlige debat.

2. Mindre interesse i medierne for Danmarks manglende bistand i Nord Stream 2-sagen

Der har været overraskende lidt interesse i medierne for den seneste udvikling i Nord Stream 2-sagen, herunder i forhold til den danske politi- og anklagemyndigheds rolle og samarbejdet mellem Danmark og Tyskland.

Nord Stream-ledningerne blev sprængt i Østersøen ud for Bornholm i september 2022, og den sejlbåd, som står centralt i den tyske efterforskning, er blevet knyttet til Christiansø kort før sprængningerne.

Nu har DR på baggrund af et tysk anklageskrift kunnet fortælle, at de tyske efterforskere bad Danmark om retshjælp til blandt andet afhøringer af personer på Bornholm og Christiansø – men ikke fik den ønskede bistand.

Ifølge det tyske anklageskrift ønskede de tyske myndigheder blandt andet at afhøre havnefogeder og lystsejlere. Sverige og Polen bistod den tyske efterforskning, mens Danmark ikke gennemførte den ønskede efterforskning.

Den tyske anklagemyndighed anfører, at danske myndigheder den 14. februar 2024 afviste anmodningen på grund af en mulig trussel mod statens sikkerhed.

Danske myndigheder har en anden beskrivelse. Rigsadvokaten afviser, at Danmark nægtede at samarbejde med Tyskland, og oplyser i stedet, at tyskerne blev henvist til at fortsætte samarbejdet gennem det allerede etablerede samarbejde mellem landenes efterretningstjenester.

Det er i sig selv en bemærkelsesværdig oplysning. Tyskland ønskede konkret efterforskningsmæssig bistand på dansk territorium, mens Danmark henviste sagen til efterretningssamarbejdet.

Samtidig er der opstået et besynderligt dokumentproblem. Det tyske anklageskrift henfører ifølge DR afgørelsen til Statsadvokaten i København. Men da DR efterfølgende bad om aktindsigt, oplyste Statsadvokaten, at det ikke havde været muligt at identificere det pågældende dokument.

Tidspunktet er også interessant. Den danske beslutning blev ifølge det tyske materiale truffet den 14. februar 2024. Blot 12 dage senere meddelte Københavns Politi og PET, at den danske efterforskning af Nord Stream-sprængningerne blev indstillet, fordi der ikke var det fornødne grundlag for at forfølge en straffesag i Danmark.

Sagen har nu ført til spørgsmål i Folketinget om blandt andet baggrunden for beslutningen, henvisningen til statens sikkerhed og Justitsministeriets kendskab til sagen.

Politisk kommentator Noa Reddington har sarkastisk kommenteret spørgsmålet om, hvem der traf beslutningen: »Og hvem traf den beslutning? Politimester Striks? Næppe …«

Min vurdering: Sarkasmen rammer et centralt punkt. For politi og anklagemyndighed er ikke uafhængige af regeringsmagten på samme måde som domstolene. Efter retsplejeloven er justitsministeren politiets øverste foresatte og overordnet de offentlige anklagere. Rigsadvokaten, statsadvokaterne og politiet træffer ganske vist løbende konkrete faglige afgørelser uden ministerens personlige medvirken. Men det her var ikke en almindelig efterforskningsmæssig disposition. Det var en meget vigtig beslutning i en internationalt og sikkerhedspolitisk ekstremt følsom sag: Danmark undlod at imødekomme en tysk anmodning om konkret bistand til efterforskningen af sprængningen af kritisk europæisk infrastruktur ud for Bornholm – angiveligt under henvisning til statens sikkerhed. Det er derfor naturligvis svært at forestille sig, at en beslutning af den karakter og betydning ikke skulle være truffet eller som minimum godkendt på ministerniveau.

3. Politiet sender store regninger til hundeejere ved mistanke om ulovlig hunderace

Onsdag den 19. august medvirkede jeg i Go’ Aften Live på TV 2 om en verserende retssag, hvor en hundeejer har sagsøgt Rigspolitiet efter en afgørelse om aflivning af hunden Lucy.

Sagen er særligt interessant, fordi ejeren samtidig søger om såkaldt opsættende virkning i forhold til pensionsanbringelsen. Lucy har siddet på hundepension i mere end et år, og ejeren ønsker hende udleveret, mens retten tager stilling til grundlaget for politiets afgørelse om aflivning.

Hundeloven indebærer på dette område en omvendt bevisbyrde. Hvis politiet har en formodning om, at en hund tilhører eller er en krydsning med en forbudt race, er det hundeejeren, der skal dokumentere hundens lovlige ophav. Det er således ikke politiet, der skal bevise, at hunden tilhører en forbudt race.

Mens spørgsmålet afklares administrativt og eventuelt ved domstolene, kan politiet anbringe hunden på en hundepension. Opholdet kan vare i måneder eller år, og ejeren kan ende med en regning på flere hundrede tusinde kroner. Mange hundeejere er parate til at betale meget store beløb for at forsøge at få deres hund tilbage, også selv om sagerne i sidste ende oftest ender med aflivning.

Jeg deltog tidligere på året i en høring, som blev afholdt på initiativ af Dansk Folkeparti. Her blev der rejst en række spørgsmål om retssikkerheden ved administrationen af hundeloven, herunder den omvendte bevisbyrde, grundlaget for racebestemmelsen og de langvarige pensionsanbringelser.

Problemstillingen er blevet yderligere aktualiseret af omtalen af 18 hunde i politiets varetægt. Otte døde under opholdet, mens ni af ti udleverede hunde ifølge de offentliggjorte oplysninger døde inden for få døgn. Det dokumenterer ikke, at pensionsopholdene var årsag til dødsfaldene, men giver anledning til at undersøge forholdene omkring længerevarende anbringelser nærmere.

Efter min vurdering er der samlet set tale om en dybt uheldig retstilstand. En ejer kan blive pålagt at bevise, at hunden ikke tilhører en forbudt race, mens hunden samtidig kan være fjernet fra ejeren i meget lang tid, og udgifterne til pensionsopholdet fortsætter med at vokse.

I Lucy-sagen fæstner interessen sig på, om retten vil lægge vægt på, om der reelt er en fare forbundet med at sende hunden hjem, indtil sagen om aflivning er afgjort. Hvis politiets formål kan varetages på en mindre indgribende måde, må det indgå i vurderingen af, om en fortsat pensionsanbringelse er proportional.

Retten i Lyngby skal efter det oplyste træffe kendelse om spørgsmålet inden for få uger. Kendelsen vil kunne indbringes for landsretten og eventuelt senere for Højesteret.

Uanset udfaldet bør Folketinget efter min vurdering overveje berettigelsen af de langvarige pensionsanbringelser og navnlig, om den nuværende ordning og praksis i tilstrækkelig grad respekterer proportionalitetsprincippet.

4. Den fortsatte diskussion om forvaltningsdomstole

Alternativet forventes til oktober at genfremsætte et beslutningsforslag om at undersøge modellen for en dansk forvaltningsdomstol.

I seneste udgave af Weekendavisen sætter en større artikel fokus på spørgsmålet. Artiklen tager udgangspunkt i en række alvorlige sager på socialområdet og den grundlæggende problemstilling, at borgere kan have ret i deres klager over det offentlige, men alligevel have meget vanskeligt ved at få ret.

I artiklen bliver KU-professor Rasmus Grønved Nielsen og jeg præsenteret som to forskellige positioner i debatten. Grønved Nielsen kalder fortalerne for forvaltningsdomstole for »forvaltningsdomstolsromantikere«. Han fremhæver, at Danmark allerede har en række domstolslignende forvaltningsorganer og nævn, og at man risikerer blot at tage noget, vi allerede har, og kalde det noget andet. Samtidig betegner han indførelsen af et komplet nyt domstolssystem som det tyske som den største reform af retsstaten siden retsplejereformen i 1919.

Det er prisværdigt, at Rasmus Grønved også tager diskussionen op i den offentlige debat, hvilket han har gjort ved en række lejligheder.

Vores faglige udgangspunkter er forskellige. Grønved har i sin forskning argumenteret for generalistdomstolene og imod indførelsen af forvaltningsdomstole. Det er derfor heller ikke overraskende, at han er skeptisk over for en sådan reform. De passer simpelthen ikke ind i den teori om forholdet mellem forvaltningsret og privatret, som han for eksempel præsenterer i sin disputats Forvaltningskontrakter.

Min position er en anden. Jeg har ikke lagt mig fast på, om Danmark skal have forvaltningsdomstole. Men jeg mener, at spørgsmålet skal undersøges. Det er ikke det samme at nedsætte et udvalg, der undersøger mulighederne for forvaltningsdomstole, som at beslutte, at Danmark skal have dem.

Det spørgsmål er aktuelt. Alternativets beslutningsforslag lægger blandt andet op til at undersøge erfaringerne fra andre europæiske lande, borgernes adgang til domstolsprøvelse, retshjælp, sagsomkostninger og opsættende virkning – med særligt fokus på socialområdet.

Jeg har modtaget en bevilling fra Dreyers Fond til, at jeg sammen med en assistent i 2026 undersøger erfaringerne med de tyske forvaltningsdomstole. Arbejdet vil blandt andet munde ud i en rapport senere på året og en bog, der er under forberedelse. Her vil vi forsøge at vurdere, hvad vi kan lære af det tyske system, og hvilke elementer der kan realiseres inden for henholdsvis det nuværende danske retssystem og et egentligt forvaltningsdomstolssystem.

Der er i den forbindelse en historisk forskel mellem Danmark og Tyskland, som er værd at være opmærksom på, og som Rasmus Grønved Nielsen efter min opfattelse ikke i tilstrækkelig grad forholder sig til. De tyske forvaltningsdomstole voksede frem fra 1860’erne på baggrund af en mistillid til både magthaverne og de almindelige domstoles kontrol med forvaltningen. I Danmark var der på den anden side reelt ikke nogen tilsvarende diskussion om retsstaten og kontrollen med magthaverne i hele anden halvdel af 1800-tallet. Udkastene til retsplejeloven, der blandt andet blev udarbejdet af jurister, som også var ministre under Højre-regeringerne, fandt det ikke relevant at indføre forvaltningsdomstole.

Det danske tillidssamfund og senere den socialdemokratiske velfærdsstat har på den anden side traditionelt været forbundet med en forestilling om, at velfærd ikke nødvendigvis skulle ledsages af individuelle rettigheder og domstolskontrol. Velfærdsstaten er i vid udstrækning gennemført gennem kommunerne. Og som Rigsrevisionen gentagne gange har konkluderet, er retssikkerheden i de danske kommuner stærkt udfordret. En række meget problematiske sager i medierne har medvirket til at svække tilliden til forvaltningen i kommunerne. Efter min opfattelse har netop det aktualiseret spørgsmålet om, hvorvidt de retssikkerhedsgarantier, der findes ved råd og nævn og Folketingets Ombudsmand, er gode nok, og om domstolsbehandlingen bør forbedres. Og her er det belejligt at kunne trække grundlovens § 63, stk. 2, af stalden, fordi bestemmelsen netop forudsætter, at der kan oprettes forvaltningsdomstole.

Det centrale spørgsmål er efter min opfattelse ikke alene, om vi skal have en ny type domstol. Det er, om snittet mellem de sager, der behandles administrativt, og de sager, der behandles ved domstolene, ligger rigtigt i dag.

Forvaltningsdomstole er ikke nødvendigvis råd og nævn i forklædning, for nu at adressere dette kritikpunkt fra Grønved. En reform som den, det påtænkte udvalg skal undersøge, vil derimod potentielt kunne flytte grænsen markant mellem, hvad der overlades til kommuner, styrelser, råd og nævn, og hvad der overlades til domstolene. Det vil kunne skabe en anden nærhed mellem borgeren og domstolene, end vi kender i dag.

Det er også her, jeg savner et svar fra kritikerne af forvaltningsdomstole, inklusive Rasmus Grønved Nielsen. De massive problemer, som Weekendavisen beskriver på socialområdet, forsvinder ikke, fordi vi beslutter os for at bevare den nuværende domstolsstruktur. Spørgsmålet er, hvordan de skal løses. Her er justeringer i fri procesordningen ikke tilstrækkeligt.

Min vurdering: Jeg er fortsat ikke kommet til en endelig konklusion om, hvorvidt vi skal have forvaltningsdomstole i Danmark, som bebudet i grundlovens § 63. Men med de problemer, vi ser, er det nødvendigt at undersøge spørgsmålet med et åbent sind.

Et område, hvor jeg selv mener, at der er særlig grund til at overveje en anden model, er anbringelse af børn. I dag træffes den administrative afgørelse i kommunalt regi med behandling i børn- og ungeudvalget (hvor en dommer er menigt medlem) og efterfølgende mulighed for prøvelse i Ankestyrelsen (hvor ingen dommer medvirker) og til sidst ved domstolene. Man kunne i stedet overveje, om dommeren burde spille den afgørende rolle allerede fra starten – enten ved en forvaltningsdomstol eller ved en mere specialiseret almindelig domstol.

At anbringe et barn uden for hjemmet kan være mindst lige så indgribende som varetægtsfængsling. Det er et område, hvor det bør overvejes, om der ikke skal gælde tilsvarende stærke retssikkerhedsgarantier, og om det bedst håndteres ved almindelige domstole eller forvaltningsdomstole.

Kilder: Seneste udgave af Weekendavisen samt Folketingets beslutningsforslag om at undersøge en model for forvaltningsdomstole.

Læs mere om forvaltningsdomstoles historie, grundlovsændringen mv. i denne artikel: https://www.linkedin.com/posts/frederikwaage_poul-andersens-forvaltningsdomstole-activity-7254560774189162496-M6wj

5. De Globale Danskeres Parlament – udlandsdanskernes rettigheder

Torsdag deltog jeg i Danes Worldwides De Globale Danskeres Parlament på Christiansborg, hvor vi drøftede en række retlige og administrative problemstillinger, som har betydning for de ca. 250.000 danskere, der bor uden for Danmark. På dagsordenen var blandt andet udlandsdanskeres stemmeret, reglerne om bevarelse og dokumentation af dansk statsborgerskab og den måde, hvorpå danske myndigheder behandler sager vedrørende danskere bosat i udlandet.

Et centralt emne var den såkaldte 22-årsregel. Efter indfødsretslovens regler kan en dansk statsborger, der er født i udlandet, ved det fyldte 22. år fortabe sit danske statsborgerskab, hvis vedkommende aldrig har boet i Danmark og heller ikke har opholdt sig her under forhold, der viser en tilstrækkelig tilknytning til landet. Statsborgerskabet fortabes dog ikke, hvis personen derved bliver statsløs.

På mødet fortalte den studerende Laura Zakarias, der er halvt ungarer, om sin egen sag. Hun blev på et sent stadie i ansøgningsforløbet pålagt inden for 30 dage at fremskaffe sin oldefars dåbsattest fra 1907 med originale stempler. Dette for at dokumentere det danske statsborgerskab gennem hendes fars slægtsled. Fristen faldt sammen med, at hun var på vej til Hongkong for at studere, og hun havde betydelige vanskeligheder ved overhovedet at lokalisere det mere end 100 år gamle dokument. Hun er født i Tyskland, men oplyser, at hun har boet det meste af sit liv i Danmark og hele livet er blevet behandlet som dansk, herunder ved udstedelse af dansk pas.

Der kan være en juridisk forklaring på, at myndighederne i visse statsborgerskabssager må gå flere generationer tilbage. Er statsborgerskabet overført gennem afstamning, kan det være nødvendigt at fastslå, om de enkelte personer i kæden faktisk havde dansk statsborgerskab, og om statsborgerskabet blev overført efter den lovgivning, der var gældende på det pågældende tidspunkt.

Til debatten var der endvidere fokus på, at statsborgerskabssager behandles af Udlændinge- og Integrationsministeriet. Flere af de tilstedeværende udlandsdanskere gav udtryk for, at de fandt denne placering stødende, fordi de ikke er udlændinge, men danske statsborgere. En ressortplacering siger ikke i sig selv noget om den enkelte borgers status, men diskussionen rejste et relevant spørgsmål om, hvorvidt området – eksempelvis med en større rolle for Udenrigsministeriet og de danske repræsentationer – kunne administreres med større vægt på proportionalitet og service.

Et andet centralt emne var udlandsdanskeres stemmeret. Efter grundloven er det som udgangspunkt en betingelse for valgret til Folketinget, at man har fast bopæl i riget, men den nærmere forståelse i den juridiske teori af dette krav har ikke været statisk. Tværtimod er der over de seneste 55 år blevet lanceret en række meget forskellige udlægninger af, hvornår borgere har fast bopæl i riget, og flere af disse udlægninger, der er fremlagt i betænkninger, er direkte modstridend.

Margrethe Vestager blev nævnt som et illustrativt eksempel: hun mistede efter omkring to år som dansk EU-kommissær sin stemmeret til Folketinget, selv om hun var flyttet til Bruxelles for at varetage posten som Danmarks medlem af Europa-Kommissionen. Et udvalg nåede ikke at færdiggøre sin betænkning om en udvidelse af udlandsdanskeres valgret inden det seneste valg, og det er usikkert, om arbejdet fortsætter.

Min vurdering: Mødet viste efter min opfattelse, at der er grund til at være ekstra opmærksomme på udlandsdanskeres situation, fra en retssikkerhedsmæssig og forvaltningsretlig vinkel. Myndighederne skal naturligvis kunne fastslå, om en person har dansk statsborgerskab, men der bør være et rimeligt forhold mellem kontrolbehovet og de krav, der stilles til den enkelte borger. Det forekommer højst besynderligt, hvis dokumentation omkring 120 år tilbage i tiden nærmest rutinemæssigt bliver et krav – og hvis fristen for at fremskaffe den er 30 dage. Tilsvarende bør det overvejes, om sagerne fortsat mest naturligt hører hjemme i Udlændinge- og Integrationsministeriet, og hvilket råderum Folketinget faktisk har for at udvide stemmeretten inden for grundlovens krav om fast bopæl i riget. Rammerne er grundloven og lovgivningen. Men inden for dem bør staten tilrettelægge regler og administration på en måde, der tager højde for, at udlandsdanskerne er danske statsborgere med en fortsat tilknytning til Danmark.

Til slut

Tak fordi du læste med i denne udgave af Retsstaten.

Tilmeld dig på www.retsstaten.com og få Retsstaten direkte i din indbakke næste tirsdag kl. 07.00! Hvis tilmeldingslinket driller, så prøv at tilgå det fra en smartphone.

Fortsat rigtig god uge!

Frederik Waage