29. september 2026
Velkommen til endnu et nummer af Retsstaten
Denne uges udgave handler om aktuelt folketingsarbejde: Folketinget forventes torsdag at vedtage at undersøge en model for en forvaltningsdomstol — en mulighed, grundloven har åbnet for siden 1953, men som aldrig er blevet brugt. Dernæst skal det handle hvordan ændringen af et enkelt ord i en lovtekst kan muliggøre ændring i bødestørrelser. Vi vender med andre ord tilbage til ”som” og ”der” diskussionen….
Dette er 7. nummer af mit forsøg på at flytte nogle af mine juridiske vurderinger fra sociale medier og enkeltstående medieoptrædener til et selvstændigt redaktionelt format. Hver tirsdag morgen samler jeg de sager, jeg finder væsentlige, og forsøger at give en kort juridisk vurdering.
Folketinget forventes at vedtage undersøgelse af forvaltningsdomstole
Torsdag den 1. oktober forventes Folketinget at vedtage B 18 om at nedsætte en uafhængig ekspertgruppe, der skal undersøge og foreslå en model for forvaltningsdomstole i Danmark. Forslaget har flertal uden om regeringen. Dermed bliver muligheden for oprettelse af forvaltningsdomstole i grundlovens § 63, stk. 2, for første gang genstand for en egentlig udredning med henblik på en konkret model. Jeg har tidligere omtalt undersøgelsen af forvaltningsdomstolene her i Retsstaten. Den forestående folketingsbehandling giver anledning til supplerende bemærkninger.
Efter grundlovens § 63, stk. 2, kan prøvelsen af spørgsmål om øvrighedsmyndighedens grænser ved lov henlægges til en eller flere forvaltningsdomstole, forudsat at der er adgang til anke til Højesteret. En lignende bestemmelse i grundlovens § 73, stk. 3, omhandler særlige forvaltningsdomstole på ekspropriationsområdet. Bestemmelsen blev indført ved grundlovsændringen i 1953, men har aldrig været anvendt. Danmark er i dag et af få lande i Europa uden forvaltningsdomstole.
En række partier har i flere år arbejdet for at få Folketinget til at undersøge muligheden. Forslaget blev senest fremsat som B 43 i folketingsåret 2025-26, det opnåede tilslutning fra et flertal i Folketinget, men bortfaldt ved folketingsvalget i marts 2026. Det er nu genfremsat som B 18 med en præcisering af ekspertgruppens opgaver, rammer og vilkår. Socialudvalget har afgivet betænkning, og der er flertal for forslaget uden om regeringen. Forslaget forventes derfor vedtaget ved andenbehandlingen torsdag.
I modsætning til tidligere beslutningsforslag på området lægger forslaget op til at fremlægge forslag til en konkret dansk model, som Folketinget kan tage stilling til.
Ekspertgruppens opgave
Ekspertgruppen skal ifølge forslaget nedsættes under Socialministeriet og bestå af juridiske og økonomiske eksperter fra forskning og praksis. Det vurderes dog som sandsynligt, at forslaget, der særligt vedrører domstolene, vil overgå til Justitsministeriet. Arbejdet skal afsluttes ved udgangen af 2027, og gruppen skal undervejs afgive en midtvejsstatus til udvalget.
Socialområdet er udgangspunktet, men gruppen skal også forholde sig til en mere generel indførelse af forvaltningsdomstole i sager om domstolsprøvelse efter § 63. Undersøgelsen skal blandt andet omfatte:
• borgernes sagsomkostninger ved forvaltningsdomstole sammenlignet med de almindelige domstole,
• i hvilket omfang domstolene har en selvstændig pligt til at oplyse sagerne, og i hvilket omfang borgerne har behov for juridisk bistand,
• brugen af opsættende virkning, mens en sag verserer,
• muligheden for foreløbige afgørelser, herunder påbud rettet mod forvaltningsmyndigheder.
De nævnte temaer er netop kendetegnende for flere udenlandske domstoles måde at arbejde på.
Gruppen skal desuden vurdere, om forvaltningsdomstole kan placeres under Domstolsstyrelsen, om de bør være selvstændige domstole eller særlige afdelinger ved byretterne efter samme model som fogedretten eller familieretten, og hvordan kravet om adgang til prøvelse ved de almindelige domstole og anke til Højesteret kan opfyldes. Undersøgelsen skal bygge på en sammenlignende analyse af relevante europæiske lande.
Baggrunden
Forslaget skal ses i lyset af en længere diskussion om retssikkerheden på ikke mindst det sociale område. Rigsrevisionens beretning om sagsbehandlingen ved anbringelser af børn fra marts 2026 viste, at ét eller flere af de undersøgte lovkrav ikke var overholdt for 69 procent af børnene. For 57 procent var den børnefaglige undersøgelse ikke udarbejdet inden for fristen, og for 21 procent var den fortsat ikke udarbejdet et halvt år efter afgørelsen om anbringelse. Statsrevisorerne fremhævede, at ministeriet har kendt til problemerne i mindst 20 år.
Tallene viser ikke, at afgørelserne i de pågældende sager er materielt forkerte, men de dokumenterer væsentlige mangler i sagsbehandlingen.
Forslagsstillerne henviser desuden til, at Ankestyrelsens omgørelsesprocent i 2024 var 44,9 på socialområdet, 48,9 på børnehandicapområdet og 40,4 på voksenhandicapområdet. Statsrevisorerne har endvidere kritiseret Ankestyrelsens tilsyn for lange sagsbehandlingstider og for alene at reagere med vejledende udtalelser over for kommuner og regioner ved ulovlig praksis.
Spørgsmålet om placeringen af afgørelseskompetencen
Diskussionen handler efter min opfattelse ikke primært om betegnelsen forvaltningsdomstol, men om hvilke afgørelser der bør træffes af forvaltningen, og hvilke der bør træffes af en uafhængig dommer, og hvornår en dommer bør inddrages. Spørgsmålet er således blandt andet, om snittet for, hvilke sager der er administrative, og hvilke der henhører under domstolene, ligger det rigtige sted.
I sager om tvangsanbringelse af børn oplyser og behandler kommunen sagen, og afgørelsen træffes af børn og unge-udvalget, hvor en dommer medvirker. Herefter er der administrativ klageadgang til Ankestyrelsen, hvor der ikke medvirker nogen dommere. I sidste ende er der så adgang til domstolene i medfør af grundlovens § 63. Forløbet frem til en egentlig domstolsprøvelse kan være langt.
Til sammenligning spiller domstolene i Tyskland typisk en rolle langt tidligere i forløbet. På børneområdet er det formelt familieretten, Familiengericht, og ikke forvaltningsdomstolene, der har den centrale judicielle funktion. I praksis fungerer familieretten dog på dette område som en de facto forvaltningsdomstol, idet den prøver og træffer afgørelse om indgreb, som myndigheden, Jugendamt, finder nødvendige. Jugendamt har ansvaret for at beskytte barnet og oplyse sagen, men indgreb forudsætter en afgørelse fra retten. Ved en akut anbringelse, som forældremyndighedsindehaveren modsætter sig, skal Jugendamt uden ophold søge en afgørelse fra familieretten. Retten kan træffe foreløbige afgørelser og har selv pligt til at foretage de nødvendige undersøgelser.
Tankegangen er ikke fremmed i dansk ret. Grundlovsforhøret ved varetægtsfængsling er et illustrativt eksempel på, at en dommer kan inddrages hurtigt ved en dansk domstol, selv om sagen endnu ikke er færdigoplyst, og at myndigheden derved tidligt er pålagt at redegøre for grundlaget for indgrebet.
En tilsvarende ordning på anbringelsesområdet kunne indebære, at kommunen fortsat kan handle akut, men at spørgsmålet kort tid efter forelægges en uafhængig dommer, der kan træffe en foreløbig afgørelse, mens sagen oplyses videre.
Det rejser samtidig spørgsmålet om, hvorfor sådanne typer af sager ikke blot kan flyttes fra kommunerne til de almindelige domstole.
Dansk civilproces bygger i vidt omfang på, at parterne har ansvaret for at fremlægge sagens materiale. Hvis domstolene skal have en større rolle på socialområdet, vil det formentlig forudsætte en anden procesform med større ansvar for retten for sagens oplysning, adgang til hurtige foreløbige afgørelser, specialisering og lave omkostninger for borgeren. Det er en anden måde at drive ret på, end vi kender det i dag. Hvis f.eks. anbringelsessager fremover skal håndteres af dommere og dommerfuldmægtige, vil de formentlig skulle arbejde i en anden type domstol, end de vi kender i dag. Det er netop det spørgsmål, som ekspertgruppen efter B 18 skal undersøge.
SDU's rapport om det tyske system
På Syddansk Universitet er vi ved at færdiggøre en større rapport, som forventes forelagt Folketinget primo december 2026. Vi har arbejdet på rapporten i det seneste år, på baggrund af en bevilling fra Dreyers Fond og med Advokatsamfundet som samarbejdspartner. Rapporten kommer til at indeholde et datagrundlag, som ekspertgruppen vil inddrage i deres arbejde.
Nærmere bestemt inkluderer rapporten en gennemgang af Tysklands forvaltningsdomstolssystemer. Tyskland har således et udbygget system for domstolsprøvelse af forvaltningen med en omfattende praksis på netop de områder, som B 18 fremhæver, herunder officialprincippet, opsættende virkning og foreløbig retsbeskyttelse. Samtidig er der tilstrækkelige ligheder mellem dansk og tysk retstradition til, at erfaringerne kan indgå i en dansk vurdering, uden at modellen nødvendigvis skal overføres direkte.
Og fredag den 2. oktober holder vi et seminar på Syddansk Universitet i Odense om, hvorvidt domstolene, enten en forvaltningsdomstol eller de almindelige domstole, bør overtage behandlingen af anbringelsessager.
Henvendelser om at udvide kommissoriet
Forud for andenbehandlingen har flere aktører henvendt sig til Socialudvalget med ønske om et bredere og mere løsningsneutralt kommissorium.
Justitia støtter i en henvendelse af 9. september nedsættelsen af en ekspertgruppe, men anfører, at en forvaltningsdomstol næppe i sig selv kan forebygge fejl i første instans, lange sagsbehandlingstider, mangelfuld vejledning og komplekse regler. Justitia anbefaler derfor, at gruppen undersøger retssikkerheden gennem hele sagsforløbet og sammenligner flere løsningsmodeller, herunder tiltag i første instans, en styrkelse af Ankestyrelsen, ændringer af de almindelige domstole og etablering af en forvaltningsdomstol.
Dansk Socialrådgiverforening er bekymret for, at en forvaltningsdomstol vil lægge ressourcer i juridisk kontrol frem for hjælp til borgeren, peger på sagsmængden som et centralt problem og ønsker kommissoriet udvidet til også at omfatte rammerne for det sociale arbejde. En gruppe nuværende og tidligere juraundervisere fra socialrådgiveruddannelserne i Aarhus og Aalborg tilslutter sig Justitias anbefaling og peger desuden på betydningen af jura i socialrådgiveruddannelsen.
Henvendelserne indeholder relevante forslag til forbedringer af retssikkerheden på det sociale område. Jeg finder det dog vanskeligt at forstå, at aktørerne retter sig mod at udvide netop dette kommissorium. Der tegner sig nu et politisk flertal for at undersøge et konkret spørgsmål, som grundloven har åbnet for siden 1953, og som hidtil kun er behandlet i begrænset omfang, senest i Retsplejerådets betænkningskapitel om forvaltningsdomstole fra 2001.
Min vurdering: En ekspertgruppe kan ikke undersøge alt. Hvis opgaven udvides til at omfatte hele sagsforløbet, flere parallelle reformspor og rammerne for det sociale arbejde, er der en risiko for, at spørgsmålet om forvaltningsdomstole ikke bliver belyst tilstrækkeligt grundigt. Man ender med ikke at kunne se skoven for bare træer. Der består nu en mulighed for at få belyst fordele og ulemper ved forvaltningsdomstole nu, og det er efter min opfattelse en ganske unik mulighed for at få efterset vores ordning for domstolsprøvelse fra et nyt perspektiv, hvilket kan vise sig meget værdifuldt, uanset om det fører til oprettelse af forvaltningsdomstole eller ej. Den mulighed bør ikke udvandes.
De øvrige forslag kan med fordel forfølges i andre sammenhænge, hvor der kan være god grund til at støtte dem.
Justitia foreslog i en rapport om tvangsanbringelser fra 2018, at afgørelser om anbringelse uden samtykke i første instans skulle træffes af særligt uddannede dommere i familieretterne. Det er netop en model af den type, som en fokuseret undersøgelse vil kunne belyse nærmere.
Samlet set giver B 18 mulighed for at få undersøgt grundlovens § 63, stk. 2, grundigere end tidligere.
Kilder: B 18 (folketingsåret 2026-27) og Socialudvalgets betænkning, Rigsrevisionens beretning om sagsbehandlingen ved anbringelser af børn (marts 2026), Ankestyrelsens statistik for 2024, Justitias og Dansk Socialrådgiverforenings henvendelser til Socialudvalget, Retsplejerådets betænkning om forvaltningsdomstole (2001).
»Som« bliver til »der« – igen igen
Et nyt lovudkast fra Børne-, Ældre- og Boligministeriet skærper bødeniveauet i boligforholdsloven ved at ændre ét ord i lovteksten. Metoden er velkendt, og den siger noget grundlæggende om, hvordan lovmøllen maler i Danmark i 2026 — og noget om lovgivning i motiverne.
Folketinget er således igen på vej til at gribe til den særprægede lovgivningsteknik, hvor lovteksten ændres uden at ændre indhold, alene for at kunne regulere i forarbejderne. Vi er med andre ord tilbage ved diskussionen om »som« og »der«…
Det nye forslag
Børne-, Ældre- og Boligministeren har sendt et forslag til ændring af lov om boligforhold i høring. Forslaget har to formål: Kommunerne skal kunne indføre et maksimum for antallet af beboere i udlejningsboliger uden udlejers samtykke, og bøderne for overtrædelse af lovens regler skal skærpes.
Det sidste sker ved følgende ændring:
»I § 12, stk. 1, 1. pkt., ændres »som« til: »der«.«
Ifølge bemærkningerne skal ordskiftet medføre, at bødeniveauet fremover ligger omkring 10.000 kr. for førstegangsovertrædelser, 20.000 kr. for andengangsovertrædelser og op til 100.000 kr. for gentagne overtrædelser. Det er kun sidstnævnte, der er en skærpelse i forhold til i dag.
Der er ingen sproglig eller juridisk sammenhæng mellem ordet »der« og en bøde på 100.000 kr. Bestemmelsen betyder præcis det samme før og efter ændringen. Hele reguleringen findes i bemærkningerne.
Diskussionen er ikke ny
I november 2023 skrev jeg til Folketingets Skatteudvalg om daværende L 52, der skulle indføre skærpede og hurtigere sanktioner på skatteområdet. Jeg havde ingen indvendinger mod lovens indhold, som gennemførte en politisk aftale. Men lovforslaget ændrede i mere end 40 tilfælde ordet »som« til »der« eller lignende, og i bemærkningerne blev det oplyst, at ændringerne alene havde til formål at give mulighed for at angive nærmere retningslinjer om strafniveauet i bemærkningerne.
Min pointe var, at der her var tale om alvorlige indgreb i borgernes retsforhold, som bør gennemføres ved klar lovgivning, som borgeren kan forstå. Hvis en tiltalt spørger, hvorfor bøden er fordoblet, giver det ikke mening at svare, at lovgiver har udskiftet »som« med »der«. Metoden har en negativ signalværdi og kan skade tilliden til folkestyret. Jeg foreslog i stedet, at de ønskede strafniveauer blev fastsat direkte i lovteksten.
Allerede i 2020 havde jeg i en artikel i K-News kritiseret, at man i 2018 ændrede »som« til »der« i straffelovens § 245 a alene med henblik på at skærpe straffen for grov vold. Som jeg udtalte dengang: Det bør ikke være sådan, at man ændrer i loven for at kunne ændre i lovbemærkningerne. Og da slet ikke på strafferetsområdet, hvor man generelt stiller de strengeste krav til lovens klarhed.
På Linkedin har jeg bl.a. diskuteret spørgsmålet her:
Justitsministeriets synspunkt
Skatteministeriet besvarede min henvendelse med et bidrag fra Justitsministeriet. Ministerierne fremhævede, at forslaget var udformet i overensstemmelse med Justitsministeriets vejledning om lovkvalitet og Straffelovrådets betænkning nr. 1531/2012 om strafudmåling.
Efter Justitsministeriets opfattelse er der fast tradition for, at lovgivningsmagten tilkendegiver strafniveauer i forarbejderne. Straffelovrådet har vurderet, at erfaringerne hermed er gode, og anbefalet metoden, når Folketinget ønsker at give anvisninger om strafniveauet. Det forudsætter dog, at der foretages en ændring af lovteksten, som forarbejderne kan knyttes til. Denne forudsætning kan ifølge Justitsministeriet opfyldes på flere måder, herunder ved mindre sproglige ændringer af straffebestemmelsen. Ordskiftet var valgt, fordi der ikke var ønske om at ændre bestemmelsernes indhold, som i øvrigt blev anset for hensigtsmæssigt.
Justitsministeriet lagde desuden vægt på, at det efter vejledningens pkt. 7.6.3 altid skal fremgå af forarbejderne, at straffen fastsættes efter domstolenes konkrete vurdering, og at det angivne niveau kan fraviges i op- og nedadgående retning ved skærpende eller formildende omstændigheder.
Svaret kan læses her: https://www.ft.dk/samling/20231/lovforslag/l52/spm/13/svar/2003627/2790761.pdf
Hvorfor metoden er problematisk
Justitsministeriets redegørelse er blottet for refleksion over det principielle problem i lovgivningsmetoden. Men den bekræfter i virkeligheden problemet. Kravet om en ændring af lovteksten har netop til formål at sikre, at Folketinget forholder sig til lovens indhold. Når kravet kan opfyldes ved en ændring, der efter ministeriets egen beskrivelse ikke ændrer noget, er det reduceret til en formalitet.
I den juridiske litteratur har det ellers traditionelt været gjort gældende, at man ikke lovgiver i forarbejderne. Det hænger sammen med legalitetsprincippet, jf. straffelovens § 1 og EMRK artikel 7: Borgeren skal kunne læse sin retsstilling ud af loven. Det gælder særligt for straf, men også bredere, hvor staten griber ind i borgernes livsforhold.
Et symptom på et større problem
»Som/der«-metoden er efter min opfattelse et symptom på nogle af de udfordringer, vi står over for, når det gælder lovkvalitet. En stadig større del af reguleringen ligger i forarbejderne frem for i lovteksten.
Det gør det også vanskeligt at tage politiske udmeldinger om regelforenkling for pålydende. Det giver f.eks. begrænset mening at tale om at fjerne regler, når nye regler blot kan indføres i bemærkningerne. Antallet af paragraffer kan falde, uden at mængden af regulering gør det. Reglerne står der stadig, blot et andet sted, hvor færre læser dem.
Min vurdering: Hvis lovgiver ønsker at skærpe bøderne efter boligforholdsloven, kan det gøres åbent, for eksempel ved at angive bødeniveauerne eller skærpelsen ved gentagelse direkte i § 12.
Kilder: Lovudkast til ændring af lov om boligforhold (høring, 2026), L 52 (folketingsåret 2023-24) og Justitsministeriets svar på spørgsmål 13, straffelovens § 245 a, Straffelovrådets betænkning nr. 1531/2012.
Til slut
Tak for at følge med i denne uges Retsstaten.
Tilmeld dig på www.retsstaten.com og få Retsstaten direkte i din indbakke næste tirsdag kl. 07.00! Hvis tilmeldingslinket ikke virker, så prøv at tilgå det fra en smartphone.
Hav en god uge!
Frederik Waage